מעצור ראשון: מי רשאי להכריז על פתיחת מלחמה?

תוצאות הבחירות, הקשיים בהרכבת הממשלה החדשה והאפשרות שמדינת ישראל תלך לסיבוב בחירות שלישי בתוך שנה, דחקו לקרן זווית אירוע חשוב בעל משמעות מן המעלה הראשונה בתחום היחסים בין הדרג המדיני לבין הדרג הצבאי.

את אירוע אותו לילה גורלי ניתן לסכם על פי שורה של מאמרים שהתפרסמו בתקשורת: לאחר ירי של חמאס לעבר אשדוד כינס ראש הממשלה ושר הביטחון בנימין נתניהו את הצמרת הביטחונית וביקש לנקוט מהלך צבאי משמעותי. ראשי מערכת הביטחון הבהירו שמהלך כזה עלול לגרור את ישראל למלחמה רחבת היקף.

ככל הנראה היה זה הרמטכ"ל שדרש כי פקודה מעין זו תינתן על ידי הממשלה. ככל הנראה ביצע ראש הממשלה סבב טלפוני בו קיבל את אישור השרים מבלי שהללו שמעו את עמדת מערכת הביטחון. ראש המל"ל אף התבקש לעדכן את השופט מלצר, יושב ראש ועדת הבחירות, באפשרות שתיפתח מערכה שעלולה להביא לדחיית הבחירות.

אלא שהיועץ המשפטי לממשלה (ככל הנראה בעקבות פנייה של הפצ"ר) טען כי על ראש הממשלה להביא את הנושא להכרעת הקבינט אחרי שהשרים ישמעו את עמדת מערכת הביטחון פנים אל פנים ולא בשיחה טלפונית (סיכום מאמריהם של עמוס הראל ב"הארץ"; בן כספית ורן אדליסט ב"מעריב" ודן מרגלית בבלוג האישי). בסוף השבוע האחרון של תשע"ט פרסם בן כספית תיאור קשה של אותה שיחה בין ראש המל"ל לבין יו"ר ועדת הבחירות המעיד על טירוף מערכות מוחלט.

נתעלם לרגע מהאפשרות שבנימין נתניהו "נאנס" על ידי המערכת הצבאית ועל ידי היועץ המשפטי שלא לצאת למערכה נרחבת ללא אישור מתאים, ונתמקד דווקא בהיבט החוקתי של הסמכות להכריז על פתיחה במלחמה. מי בעצם מוסמך להחליט על פתיחה במלחמה? כיצד צריכה להתקבל ההחלטה הרת גורל כזו?

אחד בשביל כולם

חוק יסוד הממשלה קובע כי הממשלה היא המוסמכת להחליט על פתיחה במלחמה. החוק מתייחס הן ל"מלחמה" כפשוטה, והן ל"פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה…". על פי החוק הממשלה רשאית להאציל את סמכותה זו לוועדת השרים לענייני ביטחון היא הקבינט המדיני – בטחוני. האפשרות שסמכות הממשלה תואצל לקבינט התווספה בתיקון לחוק, שהתקבל בחודש אפריל 2018, בעקבות דו"ח ועדת עמידרור, שמינה ראש הממשלה, כדי להסדיר את עבודת הקבינט שהתגלתה כבעייתית (על דרך המעטה…) בעת מבצע "צוק איתן". גם בהקשר זה יש ליתן את הדעת להיבט הפוליטי, שכן בחינת הסוגיה ומינוי הוועדה נעשו לדרישת השר נפתלי בנט, שהתנה בכך את הסכמתו להחלפת שר הביטחון משה יעלון בשר אביגדור ליברמן.

באותה ישיבת כנסת בה אושר התיקון לחוק, מבלי שהדבר נכלל בהצעת החוק והובא לדיון בוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, התקבל תיקון נוסף ולפיו בנסיבות חריגות יכולים גם ראש הממשלה ושר הביטחון להחליט על פתיחה במלחמה או בפעולה צבאית משמעותית. ככל הנראה הנושא הועלה לדיון ואושר בעקבות בקשה טלפונית של ראש הממשלה מיו"ר הוועדה ח"כ אבי דיכטר. התיקון עורר תרעומת רבה בעיקר לאור העובדה שהרעיון  הבסיסי של הסמכת הקבינט, התקבל בהסכמה רחבה ושניים מנציגי האופוזיציה בוועדה, חברי הכנסת עופר שלח ועומר בר-לב היו שותפים מרכזיים באישור החוק המקורי.

חלפו פחות משלושה חודשים, ובסוף יולי 2018 תוקן החוק והסמכת ראש הממשלה ושר הביטחון ירדה מהפרק. נזכור שבאותה עת נשאו בתפקיד ראש הממשלה ושר הביטחון שני אישים. בחודש האחרון נשא בתפקיד אדם אחד – רוצה לומר – האפשרות שאדם אחד יוכל להחליט על פתיחה במלחמה או על פעולה צבאית משמעותית, אמורה לעורר חלחלה אצל כל אדם סביר, שכן משמעותה האמיתית היא דיקטטורה ביטחונית של אדם אחד שעלולה לקבוע גורלות של מאות ואלפים.

מה שהתגלה אפוא באותו לילה הוא ששומרי הסף עדיין לא הוכרעו כליל. ראשית, היו אלה ראשי מערכת הביטחון ( ככל הנראה הרמטכ"ל אביב כוכבי וראש השב"כ נדב ארגמן) אשר העמידו את ראש הממשלה על הצורך בקבלת אישור הממשלה. משראו שהדבר אינו עולה יפה, הם הזעיקו לנושא את היועץ המשפטי לממשלה אשר יישם את החוק כלשונו וחייב את ראש הממשלה להביא את הנושא לקבינט שבו תישמע עמדת ראשי מערכת הביטחון. עובדה נוספת – העובדה שראש הממשלה הוא שמינה חלק משומרי הסף הללו (היועץ המשפטי), או נתן ברכתו למינויים של אחרים (הרמטכ"ל אביב כוכבי), לא גרמה לכך שאותם בעלי תפקידים יתפרקו מאחריותם ויצייתו לצו השליט בלי הרהור וערעור. לא ניתן לומר את אותם דברים על שרי הקבינט שנתו אישור להחלטה, במשאל טלפוני, בין השעות 01:00 ל-02:00 בלילה מבלי ששמעו את עמדת ראשי הצבא.

מיהו "המבוגר האחראי"?

לכאורה, אין מדובר בחוסר אחריות בלבד – מדובר בהפקרות של ממש. אלא שהתנהלות זו אפיינה את שותפיו הפוליטיים של ראש הממשלה בכל התקופה האחרונה שקדמה ליום הבחירות: אפס אחריות ואפס חשיבה עצמאית. העובדה ששרי הקבינט היו מוכנים לאשר פעולה צבאית חריגה מבלי לשמוע את ראשי הצבא מעוררת שאלה בעצם מעמדו של הקבינט המדיני-ביטחוני, ויותר מכך – במעמדו של הדרג הצבאי אל מול הדרג המדיני.

יש מי שכינה את התנהלות הדרג הצבאי בפרשה זו בשם "פוטש קטן". אם הדברים נכונים הדבר מעורר שאלות נכבדות בתחום החוקתי. אין זו הפעם הראשונה בהיסטוריה של עם ישראל שהדרג הצבאי ניצב אל מול הדרג המדיני. בן גוריון נדרש להתמודד מספרי פעמים עם האלופים במה שידוע כ"מרד האלופים" (מאי 1948, יולי 1948 ולאחר מכן עם פירוק מטה הפלמ"ח); לוי אשכול ניצב, באומץ רב יש לומר, מול האלופים ערב מלחמת ששת הימים; והיו אלה כל ראשי מערכת הביטחון (צבא, מוסד ושב"כ) שהתייצבו נגד תכנית תקיפת הכור  באיראן.

השאלה האם הצבא הוא שאמור להיות "המבוגר האחראי" אינה פשוטה כלל ועיקר. במקרה הזה המשבר נמנע. מה יקרה במשברים הבאים? או שמא תאמר שהדברים לא יחזרו משום שהסיטואציה האישית המיוחדת של ראש הממשלה הנוכחי היא חד פעמית?

מן הראוי להעיר שהחלטות בנשואי ביטחון התקבלו גם בעבר בפורומים מצומצמים. מלחמת העצמאות מכונה לעיתים כמלחמתו של בן גוריון בהיותו המחליט העליון גם בנשואים מבצעיים.

על מבצע קדש החליט פורום מצומצם והממשלה שותפה ברגע האחרון. ערב יום הכיפורים התקבלו החלטות מכריעות ב"מטבח" של גולדה מאיר. ניראה כי כמאמר קהלת "אין חדש תחת השמש.." אירועי הימים האחרונים מחייבים אותנו לקבוע אחת ולתמיד ובאופן מסודר מי הם מקבלי ההחלטות ובעיקר – מהו התהליך הנכון של קבלת החלטות בטרם שולחים את הצבא למלחמה.